一、为什么要大力推进保障性住房建设

    1.2003年以来的房价调控不力，出现了房地产资产泡沫的累积。

    从2002年7月1日开始实行土地招、拍、挂后，中国房地产市场经过7〜8年形成目前的高房价，出现了资产价格泡沫的累积。图1显示了房地产价格销售指数与商品房价格销售指数高度同步，两者的相关系数接近于1，并总体呈现快速上涨态势。

    从今年的情况来看，3月份各地陆续公布的“限价”目标几乎全部成了“涨价”目标，个别城市的涨价目标甚至超过10%。在“限购”等史上严厉的调控和居民购房预期反转的条件下，部分城市房价出现下降或涨幅趋缓的态势，但到5月份并未出现明显“拐点”，总体房价依然呈现出上涨态势。

    2.房价过快上涨和居民收入增长不足共同导致了过高的房价收入比，房价问题升级为社会问题，并被提高到政治高度。

    依据中国指数研究院的数据，2010年年底全国100个城市住宅平均价格约为8600元/平方米；而当年中国城镇居民全年人均可支配收入约为1.9万元。一套90平方米住宅的价格相当于三口之家13.5年的可支配收入，这一比例远高于国际上6〜8倍的平均水平。过高的房价/收入比已成为中国经济中的重大社会问题。央行今年2季度城镇储户问卷调查显示，居民对物价满意度仍偏低，房价过高仍是居民对物价满意度偏低的主要原因之一，74.3%的居民认为当前的房价过高。

    在房价不断上升的同时，我们发现导致过高的房价/收入比的另一个原因是居民收入在GDP中的比例出现了下降。根据历年《中国统计年鉴》GDP构成要素的计算结果可以发现，从1999年开始，劳动收入占比则呈现出较为明显的下降趋势，并在2007年降至历史的低点46.7%，几乎回到了1986年44.6%的水平。进一步比较各国劳动者工资占GDP的比重(称为分配率)，中国职工工总额的分配率在12%〜16%之间，如果再加上工资额30%的福利，则在15%〜20%之间，这一比例远远低于发达国家55%左右的水平。另据《中国统计年鉴》(1999-2008)资金流量表计算可以看出，1992〜2005年间，居民可支配总收入占国民可支配总收入的比重由69.2%下降到59.4%，下降了近10个百分点。

    可见，近10年以来房价的快速上升与劳动收入在GDP中占比不断下降，两者共同导致了房价/收入比的上升。如果进一步考虑到社会分配不平等问题(如2009年中国城镇的Gini系数已达到0.3)，那么城镇居民中有相当大比例的人群买不起房，在当前的高通胀压力和居民较高的恩格尔系数(目前仍然高达40%)，导致居民满意度持续下降，而房价的高涨就成为全社会关注的焦点问题，房价问题升级为社会问题，被提高到政治的高度。

    上述两点是导致大力推进保障性住房建设的核心原因，因为政府有责任照顾社会的弱势群体，而保障房建设便成为政府采取的核心举措之一。

    二、 保障性住房和商品房“双轨”运行决定了中国房地产业进入战略转折期

    从过去的经验看，房价越抑越涨的核心原因之一是供给不足。个人购房信贷紧缩、“限购”等政策只能从需求方来抑制房价。考虑到中国仍处于城市化阶段和居民不断要求改善住房条件以及投资需求等因素，刚性需求使得限制需求的政策很难发挥长期作用。因此，从今年开始，政府转变了策略，在维持紧缩性的政策背景下，进一步通过供给政策来平抑房价。主要体现在以下三个方面：

    1.增加土地供给，降低土地价格

    2003〜2005年严控土地供给的结果是土地拍卖价格不断上升，“地”记录不断被刷新，土地出让收入使得地方政府出现了土地财政依赖症。地价高企无疑推动了房价高企，迫使政府改变了土地供给方式。从2011年5月12日国土资源部公布的今年全国住房用地计划来看，与2010年全国住房用地供应计划(18.47万公顷)和实际供地量(12.63万公顷)相比，今年达到21.80万公顷，分别增加18.5%和72.6%。其中，保障性安居工程用地和中小套型商品房用地计划是17.13万公顷，占住房用地供应计划的78.6%，比去年提高2个百分点。保障性安居工程用地计划是7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5%，与2010年计划(6.58万公顷)和实际供地(3.24万公顷)相比，分别增加17.6%和138.9%。因此，即使全年住宅供地仅完成了计划的70%，实际供地也将增长21%，会带来土地价格的下降。

    2.加大中低收入阶层的住房供给

    2008年中国保障性住房建设规模只有100多万套，2009年达到了330万套，而2010年保障房开工建设规模达到了590万套，基本建成370万套，分别相当于同期商品住房开工套数、竣工套数的82%和67%。保障性住房的计划供给数量基本接近商品房供给数量，房地产市场的“双轨”运行初现端倪。2011年政府计划建设保障性住房1000万套，并要求在今年10月底之前全部开工，而目前中国1年的商品房竣工总量约为600万套。“十二五”期间，政府提出了3600万套保障性住房建设的计划，如果该计划实现后，建设的保障型住房可以容纳现有城镇家庭的20%，比目前的10%提高1倍。中国房地产市场的“双轨”运行成为必然。

    3.增加融资供给，确保保障性住房的资金需求

    先，在资金总量上，从中央政府的资金安排来看，2011年计划支出1030亿元。从银行贷款来看，2011年1季度，保障性住房开发贷款新增651亿元，比年初增长40.1%，高出同期房地产开发贷款比年初增速34.8个百分点；假设1季度的规模不变，全年银行发放的保障房贷款仅有2600亿元左右的水平。国家开发银行宣布今年将发放1000亿元的保障房贷款。目前可见的融资渠道大体上为4000〜5000亿元，可以涵盖1000万套保障性住房1.3〜1.4万亿元的1/3。这说明需要有大约8000亿元的资金需通过其他方式进行融资。

    其次，依据现有公布的信息，剔除政府已有的明确资金来源，资金缺口大约也是8000亿元左右。经济适用住房和两限房近200万套，建设资金主要由社会机构(包括开发商)通过市场运作，存在5000亿元左右的资金；各类棚户区改造房400万套左右，需要资金5000亿元左右，其中政府主导的棚户区改造，中央将提供400亿元左右，省、市县也要拿出一定的资金；由工矿企业和被改造的职工筹集的，大约有3400亿左右，这部分的缺口大约1000亿元。公共租赁住房近220万套，投资方式多元化，大约2000亿元左右的缺口。

    再次，从地方政府资金来源来看，按国家规定，各地应将土地出让净收益的10%以上用于住房保障。2010年财政部公布的土地出让收入是2.9万亿， 假定地方政府完全按此规定行事，大约可以得到2900亿元，那么资金缺口大约还有5000多亿元。但从今年1季度的数据来看，随着房地产调控的深入，商品房成交量的大幅度下滑，可能带来全国主要城市土地出让收入同比出现至少30%的下滑，那么如果全年按照这一比例，大约还有5700亿元的资金缺口。