中国的城市化，被视为世界上有史以来大规模的人口流动，然而土地城市化快于人口城市化已成为近三十年来之怪现象，农民的权益没有得到足够的保障，这种“低成本扩张”的城市化模式已经难以持续，无论是空心化之痛、拆迁难之惑还是资本化之变，这片土地上出现的新现象都反映出现实变革的迫切需求。

　　在记者采访到的专家学者看来，土地“权变”，正是要让农民获得更有保障的土地权利和增值收益，进城后获得更为平等的就业、住房、社保等权益，改变农民难以分享城市化发展成果的利益分配格局。

　　突破口：征地制度改革条件成型

　　在城市化的快速推进下，征地拆迁是近年来诸多社会矛盾的引爆点。记者在调研时听到不少地方干部表示，征地拆迁是“天下难”。

　　国务院总理温家宝在2011年底的中央农村工作会议上表示，要推进征地制度改革。必须按照有利于保护农民利益和节约集约用地的原则，精心设计征地制度改革方案，广泛听取社会意见，加快开展相关工作。本届政府要出台这项改革的相应法规。

　　征地拆迁的矛盾主要是农民土地和城市建设用地之间的矛盾。按照现行土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农村土地转变为城市建设用地，先要通过政府征收转变为国有土地。

　　这种制度安排维系了中国城市化的“低成本扩张”，带来人口城市化明显滞后于土地城镇化的矛盾，一些地方以农村土地属集体所有为名，不与农民沟通、协商，就强占或乱占农户的承包地，损害农民的合法权益。

　　事实上，早在2003年，党的十六届三中全会就提出了改革征地制度的基本要求和方向，要求严格界定经营性和公益性用地，控制征地规模，对农民给予合理补偿。2008年党的十七届三中全会再次提出要“缩小政府征地范围”。

　　然而，在地方“土地财政”的利益驱动下，征地规模不减反升，地方政府土地出让金由2007年的1.3万亿元大幅攀升至2011年的3万多亿元，由征地拆迁引发的矛盾也日益突出。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，矛盾越来越多的时候，意味着征地制度改革的条件开始进一步成型。

　　一方面，农民的诉求越来越强烈，使得政府对农民的拆迁补偿费用不断提高，拆迁补偿费用占征地总收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%，征地可能会让“香饽饽”变为“鸡肋”;另一方面，工业用地的出让金只占房地产的10%，“中国制造”很大程度上依赖房地产土地出让的输血，却由此推高了商品住宅价格，城市居民同样也不满意。

　　陈锡文认为，农村土地征求应该遵循四个方面的原则，一是土地征收权的运用要限定在公共利益的范围之内;二是征收的程序必须公开、透明，让人民群众广泛参与，与人民群众进行充分协商;三是必须按照市场定价的原则进行征收补偿;四是强制拆迁必须通过司法程序才能决定，不能用行政的办法。

　　核心点：调整利益分配格局

　　中国的土地问题，一头连着农民利益和农村发展，一头连着工业和城镇建设。陈锡文认为，工业化和城镇化过程中，土地的矛盾关系到国家资源配置和利益分配格局。

　　北京大学国家发展研究院院长周其仁也认为，中国当前经济的一个主要矛盾是城市化加速过程中土地资源配置的矛盾。根据什么原则配置土地资源?配置完之后发生的土地价值的急剧上升怎么在政府和人民之间进行分配?怎么在中央政府和地方政府之间进行分配?这些问题都被提上了议事日程。

　　“之所以发生激烈的利益博弈，是因为其中有巨大的利益空间。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉记者，农地一旦被征收为建设用地，就可能产生巨额的增值收益(所谓卖地收入)，地方政府正是以此增值收益形成了庞大的土地财政，失地农民因此期待有更多的失地补偿，因此而展开了激烈的围绕土地利益的博弈。

　　在前述征地制度的改革呼声中，很重要的一条正是提高对失地农民的补偿标准。据了解，当前农地通过征地变为非农地，补偿的目标是失地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”，但在实际操作过程中却往往出现“征地补偿低、长期稳定生活得不到保障”的现象。

　　温家宝在中央农村工作会议上表示，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，目前的城镇化、工业化是靠牺牲农民的土地财产权利来推进的，农民在土地增值收益中所获不足15%。未来的集体土地征收制度改革中，应该明确规定农民在土地增值收益中的分配比例应该提升到50%以上。保障农民的土地财产权就必须给农民足够的补偿，以此保障农民的生存就业与发展权。

　　不同地区农民的利益关系也需要权衡。在贺雪峰看来，至少可以区分出两种极为不同的与土地相联系的农民，一种是土地主要用于农业生产的广大中西部农村地区的农民，一种是土地已经或可能用于工商业用途的沿海发达地区和城郊农村的农民。

　　贺雪峰认为，如果土地征收中的巨额利益不是在全体农民中平均分配，而只是分配给恰好在特定位置承包经营土地的城郊农民，则这部分城郊农民将因为可以获得的巨额土地利益，而足以形成一个庞大的土地利益集团。这部分城郊农民的确是很富裕了，但全国95%的农民却因此更加难以获得国家的财政转移支付。

　　事实上，土地增值的利益分配是整个城市化过程中城乡利益格局的缩影。郑风田在接受记者采访时说，中国的城市像欧洲、农村像非洲，资源都集中到了城市，缺乏双向的流动，导致严重的地区差别和城乡差别。

　　近几年来，聚焦“三农”的中央一号文件不断强调“工业反哺农业、城市支持乡村”和多予少取放活的方针，引导资源要素向农业和农村流动，以调整国民收入分配格局和城乡利益关系。