“公共利益”太宽泛
新草案第8条对“公共利益”的列举和旧条例大同小异,并在列举前加了一条限定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”。
但是这种限定有什么实质意义呢?难道还有哪一项工程会不“促进国民经济和社会发展”吗?如果任何工程、任何征收都满足“公共利益”的要求,那么新草案如何改变政府要拆哪儿就拆哪儿的现状?
有关部门对新草案的说明更让人相信,也许在这个问题上新草案根本不想改变现状:
公共利益的界定,必须考虑我国的国情。在我国经济社会发展的现阶段,工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势,符合广大人民群众的根本利益,是公共利益的重要方面;遏制房价过快上涨势头、稳定房价,满足人民群众的基本住房需求,也是公共利益的重要方面。……这些项目的实施既改善了城镇居民居住、工作条件,又改善了城市环境,提升了城市功能,也属于公共利益的一个方面。
按照这种指导思想,迄今为止进行的所有征收或拆迁有哪一个不属于公共利益的“一个方面”甚至“重要方面”呢?
虽然政府卖地对“遏制房价”的作用恐怕是无稽之谈,但没有哪一项工程不是以工业化、城镇化、现代化、经济社会发展的名义进行的,也没有哪一项工程会一点都不改善居住工作条件、城市环境或城市功能。如果这就是立法者所理解的“公共利益”,而一旦涉及“公共利益”地方政府就可以“义不容辞”地插手,那么新草案就等于在为政府主导、GDP至上的发展模式大开绿灯甚至保驾护航。
事实上,新草案删除旧草案中关于“非公”拆迁的规定本身似乎表明,“公共利益”已经吃掉了一切,地方政府的征收权实际上无所不在。剩下的就是一个“公平补偿”问题,而法制办也特别说明:“只要对被征收人按照房地产市场价格给予公平补偿,公共利益和被征收人的利益就不会对立,而是可以统一的。”
公共利益和公正补偿确实是并行不悖、相辅相成的两条宪法原则,但被忽视的是,公正补偿并不能代替公共利益。政府并不是只要给予公正补偿,就可以随便征收;即便具备了公共利益,也不意味着政府就有必要征收,社会发展完全可以按照市场规律由人民自愿达成协议进行。
反之,如果“公共利益”满天飞,政府动用征收的权力不受任何限制,那么我们会发现公正补偿也很可能是一句空话。
其实,要求获得多数同意的参与原则与其说是维护了征收的公共利益,不如说是给予被拆迁人和政府在补偿问题上讨价还价的工具。如果一些地方评估机构不中立、司法公正无保障、人大审议走过场,公民参与的缺失不仅让公共利益失去自然屏障,而且也很可能使公正补偿流于空想。到时候,社会将再次面临质问:我们拿什么防止唐福珍悲剧的重演?(张千帆 北京大学宪法学教授)