另一个是1994年的城市房地产管理法。这部法律转换了立场,要求土地权利期限届满前权利人应当申请续期,未申请或者申请未被批准的,土地乃至房屋将被无偿收回。即便得到批准,也要重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。

　　“这一做法用于工业商业用地,但用于民众安身立命之本的住宅,显然损及私人房屋所有权,不利于社会秩序的稳定,有悖‘保护物权、有恒产者有恒心’的立法指导思想。此外,如果要求对住宅建设用地使用权申请续期,那么一个小区土地期限同时届满,数千户过来办理手续,过大的工作量恐怕也是相关主管部门无法承担的。”北京市法学会不动产法研究会副会长兼秘书长、中央财经大学法学院院长尹飞分析说。

　　有鉴于此,2007年颁布实施的物权法,改变了城市房地产管理法的做法。物权法百四十九条明确规定,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。

　　但是,由于缺乏细则,对于自动续期是不是需要缴纳土地出让金等问题,并没有明确,实践中难以操作。目前的争议,也正是对这一条理解上的分歧。“从立法目的和制度背景来看,显然物权法百四十九条对于所谓自动续期的规定有特定内涵,它只是针对我们过去的需要申请、需要重新签订合同做法所进行的纠正,恐怕不能说自动续期就是自动的无条件延期。”尹飞说。

　　立法前应明确经济政策

　　“用立法来解决这个问题,并不容易。”北京大学法学院教授、民法研究中心主任尹田在接受采访时指出,目前一个大的难点就是缺乏明确的经济政策。

　　“立法解决住宅建设用地使用权续期问题有一个重要前提,那就是必须要有一个明确的经济政策。期满后如何缴费其实是政策而非法律问题。”尹田说,政策不确定,立法上不可能用一个法条来强行规定一个制度。

　　“只要房屋所有权存在,国家就不能收回土地使用权,这是基本的原则。”尹田的观点十分明确。在他看来,这不仅仅是权利保护的问题,还存在利益平衡的问题。

　　“老百姓在房屋上的利益应重点保护,不要让他们负担过重。目前房价高主要是因为地价高,出于一些历史原因,政府过分地利用了土地出让政策,使得部分社会底层人员用毕生积蓄才能买房,甚至很多人成为房奴,因此在政策上本身就是有问题的,所以在续期收费的问题上,就一定不能再出现过度的问题,不能再增加老百姓的负担,否则会影响社会稳定,对老百姓的产权保护就成为空话。”尹田说,在这个问题上,政府应当让利于民,以便更好地保护公民的财产权。

　　“法律需要先确定房屋和土地的关系,同时明确,续期必须是无条件的,国家无正当理由不能收回土地,不经过法定程序不能收回土地。”尹田的理由是,收回土地就意味着剥夺了民事主体的财产权。

　　其次,续期后如何缴费要考虑两方面因素,一方面要考虑保护老百姓的切身利益,稳定社会生活秩序;另一方面,要体现社会福利分配的公平公正性。“要在政策上先确定下来,包括收费的方式、标准等。”尹田说。

　　谈到缴费方式,尹田认为有两种方案可以考虑:

　　一是,按照房屋面积大小来作阶梯型收费安排,对于一定生活水准之下的老百姓的利益要重点保护,比如可以规定减免其出让金的缴费。而对于房屋面积过大、超过一定标准的,则应以二次分配的形式,采取税收等方式进行调节,让差距不要过大。

　　二是,不再缴纳土地出让金,而是纳入房地产税。房地产税表现为一种社会财富的分配方式,如果通过这个方式来解决,就不存在收费问题。

　　“问题不在于出让价格是不是合理、土地所有权和房屋所有权的分离究竟好不好,终的落脚点还应放在土地出让金表现出的土地使用价值和交换价值,这就涉及到国家利益和个人利益之间的协调问题,所有的争端其实就是社会福利的分配方法问题。”尹田说。

　　用民法典解决续期问题

　　针对住宅建设用地使用权到期后续期的法律解决路径,一些学者给出了意见。

　　北京大学法学院教授、博士生导师常鹏翱认为,基于保护产权的原则,立法时除了要考虑协调房地关系这样的宏观问题外,还要考虑如何登记等这样的微观问题。